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　　公共服務體制創新主題

　　(一)給定材料

　　1.改革開放以來，中國各級政府越來越重視人民群眾的公共需求，通過深化行政管理體制改革，努力增加公共產品的數量，公共服務的水平，初步形成了文化、教育、科技、衛生、社會、農村公共服務等公共服務體系，公共服務總量有較大的增長。但總的來看，政府公共服務職能還比較薄弱，還存在許多亟待解決的突出問題。

　　公共服務存在著城鄉失衡的問題，集中表現在農村的公共服務不到位，對農民的公共服務水平大大低于對城市居民的公共服務水平。一是農村居民轉移性收入的比重低于城鎮居民轉移性收入的比重。 2001年，全國城鎮居民平均每人全年家庭可支配收入為6859.98元，其中轉移性收入1630.36元，占全年家庭可支配收入的23.71%，而同年全國農村家庭純收入為2366.40元，轉移性收入87.90元，轉移性收入僅占全年家庭可支配收入的3.71%;二是公共衛生資源的城鄉配置不公平。據第五次全國人口普查資料，我國城鄉人口比例大約為36：64，但城市公共衛生資源占全國公共衛生資源的60%以上;三是社會的提供不公平。城市的社會由國家財政負擔，而農村基本上是農民自我。農村的社會覆蓋率只有3%，人均社會保險費的城鄉比例是24∶1。

　　公共服務存在著地區失衡的問題，如上海市2002年人均教育、科學與財政支出為960.80元，人均社會與救濟財政支出為204.28元，而貴州省同年這兩個指標分別為187.19元、79.9元，僅分別為上海市的19.48%與39.11%。在社會保險方面，2005年，我國三項保險(基本養老保險、失業保險、基本醫療保險)參保人數比重，東部地區達到41.9%，中部地區為27.6%，西部地區為22.7%。

　　2.與國際上公共服務水平較高的國家相比，我國政府的公共服務投入比例還比較低。據世界銀行統計，1994-1997年高收入國家公共教育支出占GNP的百分比約為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而中國同期比重只有2.3%。1990-1998年，高收入國家的公共衛生保健支出占GNP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為 6.7%，而中國同期比重只有2.0%。政府直接用于經濟建設服務的費用明顯偏高，而用于社會服務的費用仍然偏低。以2003年中央財政支出為例，2003年，中央財政收入12465億元，中央財政總支出15663億元。其中，中央財政用于教育、衛生、科技、文化、體育事業的投入是855億元，僅占當年中央財政總支出的5.46%左右，政府提供的公共產品難以滿足經濟社會協調發展的要求。

　　3.政府購買公共服務就是指政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，這是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型的政府提供公共服務方式。

　　經過激烈的“奪標”，民企老板陸炳偉擊敗一家國有環保企業，今年7月1日正式“接手”紅星路2.1公里標段的道路綜合保潔。

　　與陸炳偉競標的是南長環衛所。“當時我是有疑慮的，對方是國企，招標者又是該企業的上級單位。”陸炳偉說，“自己亮出24.84萬元標的，南長環衛所拋出26萬元標的，結果自己以1萬多元的差價勝出，競爭是公正的。”

　　據了解，無錫市環衛處此次共推出218條道路招標，總長度超過400公里。這是自1999年無錫市環衛作業引入市場化機制以來涉及道路最多的一次。中標單位有10家，其中3家是民營企業。

　　招標書明確規定，投標方必須擁有相應資質、實力。例如，清掃5噸垃圾，其中1噸以上必須用機械清掃;從事生活垃圾處理服務的，必須有沼氣檢測設備和技術;從事河道保潔的，必須配備打撈船和專業人員……

　　用眾人之財，辦眾人之事。無錫市財政局總會計師張明康認為，無錫市政府購買公共服務，充分利用社會力量，不僅減輕了財政負擔，了政府公共服務水平和效率，而且，通過財政資金引導讓更多的民間資本參與公共事業建設。同時，政府購買公共服務之日，也就是政府退出壟斷性行業之時。

　　隨著陸炳偉這樣一批有能力、有資質的民營企業家參與公共服務，“鯰魚效應”開始顯現。

　　無錫市環衛處黃建華處長介紹說：“目前，無錫市有近20家民營企業在環衛領域‘大展拳腳’，投入資金超過了2.5億元。市區數十條道路保潔權在近兩年間先后被10余家民營企業獲得，市民對這些道路的保潔質量比較滿意。”

　　事實上，無錫市政府對環衛的投入也在年年遞增。1997年全市環衛經費是4500多萬元，而2006年預算經費已達1.15億元。政府的投入用到了更急需、更合理的地方。如：將環衛工人的最低工資由1997年的400多元調高到現在的690元;去年在江蘇省內率先啟用了GPS衛星定位系統，監測當地的空氣、水源質量;今年投入750萬元在市區再新建25座一類公廁……

　　4.政府的天然壟斷地位，使得其如果直接去充當公共服務生產者的話，則將出現缺乏競爭對手和競爭壓力的情況，從而容易導致資金使用的低效，機構人員膨脹，有限的公共資源得不到充分利用，權力尋租時有發生。同時，與細分市場上的各類專業公司相比，在這方面不能算專業的政府，如直接生產公共服務，也易導致劣質與低效。

　　“但是公共服務的提供與生產是兩個不同的概念，提供不等于生產，提供者不一定是生產者。”有專家指出，這一誤識導致政府在辦理具體公共服務事項時，往往將提供與生產兩個職能包攬下來，使得公共服務的成本呈上升趨勢。

　　公共服務的提供是指一系列公共選擇行為的總稱，公共服務的提供者——政府所要做的事情：一是決定某種公共服務是否需要提供;二是所需提供公共服務的質量和數量;三是公共服務的財政安排;四是公共服務的采購或生產方式;五是對公共服務的檢查驗收與評估。

　　5.在什么是公共服務型政府這一問題上，各專家有不同的聲音，但其核心問題是趨于一致的。即所謂公共服務型政府，就是以民為本，為人民服務，讓政府成為真正意義上的人民的公仆。

　　如西南民族大學法學院院長吳玉宗教授的定義就比較全面：所謂服務型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織和社會提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進社會穩定發展。服務型政府的服務主體是各級政府，服務對象是公民、社會組織和社會，服務的宗旨是為民興利，促進社會的穩定發展，服務的內容是由民意決定，服務的方式是公開透明的方式。

　　國家行政學院劉熙瑞教授提出，管制型政府不是只有管制而沒有服務，服務型政府也并非就沒有管制，這兩者之間的核心區別在于：究竟是官本位還是民本位?究竟是政府本位還是社會本位?究竟是權力本位還是權利本位?這就提出了在三者的關系上，服務型政府要實現由官本位、政府本位向社會本位、公民本位的方向轉變。公共服務型政府就是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個公民民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

　　中國社科院工業經濟研究所副研究員余暉認為，什么是公共服務型政府，經濟學上有一個明確的定義。用通俗的語言說，公共服務型的政府就是提供私人或者社會不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產品的組織。公民把自己的一部分權力讓渡給政府，通過納稅將政府養起來，政府必須幫公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少東西?怎么提供?要由公民通過投票的方式解決。規模大小，干得怎么樣，也要通過民主的程序評定。

　　6.2009年7月22日上午8時左右，出現了本世紀最重要的一次日全食：日全食持續時間長、日全食帶掃過區域大、覆蓋人口密集地可觀測人數多。由于這三大特點，這次日全食被稱為“大日食”。

　　大日食世所罕見，為應對它可能帶來的不利影響和問題，國務院辦公廳發布專門通知，提醒有關地方政府和部門密切關注、加強值守、及時應對突發事件。就一個即將出現的天文現象，國務院專門發布通知，這在我國還不多見。

　　當一個天文現象引發萬眾矚目和追捧的時候，它就已經超出天文學范疇，成為一個影響巨大的社會公共熱點事件。它的完美實現就不僅僅取決于日全食當天是否多云、是否有雨等諸多自然因素，更重要的還涉及觀測的社會組織是否有序、相關公共服務是否到位。

　　國務院辦公廳通知的發出，本身就說明了我國政府整體的公共服務意識明顯增強、公共突發事件應急處理理念和機制趨于成熟。同時，它也激發了更多普通公眾對日全食的關注熱情，了各地政府對相關組織工作的重視程度。

　　但隨之而來，應該引起注意的是某些地方政府公共服務“熱情過度的苗頭”，比如上海就準備點亮景觀燈，因遭公眾反對最終作罷。

　　此外，還有不少地方或準備啟動“夜間模式”應對日全食，或計劃白天路燈齊亮半小時迎接世紀日食，這些措施防備的都是黑暗中的不測，初衷都無可厚非，但是不應忘記的是“幾分鐘的持續性黑暗”也是日全食這一天象的組成部分，燈如白晝反而會破壞公眾對于日全食的完美體驗。

　　高水平的公共服務應“化于無形”和恰到好處：公眾感覺不到服務的存在，但有需求的時候發現就在身邊。就此而言，在這一有關科學的活動中，相關政府和部門的應急預案首先應該尊重科學，切勿興師動眾，破壞了公眾觀測的興致甚至擾民。

　　7.當前，備受社會詬病的壟斷企業大多在公共服務行業，所涉及的領域包括供電、供水、供氣、供暖、公交、電信等等。本來，在滿足公眾需求的同時，企業適度發展自己無可厚非。然而人們近年來看到的卻是，一些提供公共服務的企業利用壟斷的特權，不惜以群眾利益為代價牟取行業和團體利益，主要表現形式就是百姓深惡痛絕的亂漲價、亂收費。根據河南省質監部門抽檢的結果，2004年該省的幾大電信運營商計費話單差錯率達到了12.2%，超出國家標準上千倍，一年至少 “黑”掉消費者1億元，其中90%是人為因素造成。

　　公共服務類的行業壟斷阻礙了商品的正常流通，保護了落后，降低了效率，毀掉了公平、公正、公開的市場經濟法則，造成了分配不公，還容易滋生腐敗。未與用戶協商，擅自改變約定收費方式、資費標準，收費不透明等電信行業的問題，在近幾年的兩會上都是人大代表、政協委員痛斥的焦點。

　　形成統一、開放、競爭、有序的市場體系，是社會主義市場經濟體制建設的重要目標，為多種所有制企業創造公平競爭的環境，是服務型政府義不容辭的責任。從人民群眾最關心、要求最迫切、最容易見效的事情抓起，應當盡快通過體制改革打破公共服務領域的行業壟斷，使投資主體多元化，形成良性競爭，保持市場活力和創造力，為群眾提供更多、更好的服務。

　　8.安徽北部某市一家公司的董事長反映了這樣一個事例：市質監部門要求企業每年的計量工具檢驗必須在其下屬的計量所進行。而這個指定的計量所不僅檢驗速度慢，而且收費比其他地方貴出許多。以一個百公斤的磅秤為例，指定計量所的檢驗費要290元，而其他單位的檢驗費只有150元，企業每年要為此多付出五六千元的費用。董事長一氣之下決定將今年計量器的檢驗交由外地一家機構做，質監部門得知后一直不予認可，并反復對其進行警告，要求重新在指定地點檢驗，否則吊銷其相關許可證。

　　9.越來越多的地方政府在行政審批制度改革中創建的行政服務中心，把各部門的行政審批事項集中在一起辦理和監督，對于規范行政審批權力運行發揮了很好的作用，有效地整合行政資源。地方政府通過行政審批，控制某些生產和提供特殊產品和社會服務的機構的數量，對社會資源進行合理配置。同時通過監督檢查，即把行政審批事項集中在服務中心管理，將其他部門整合為為數不多的幾個監督執行機構，大規模地減少了機構設置的總數量，減少了政府部門責權利不清晰的現象。行政服務中心的蓬勃發展以及審批方式的創新，實現了行政審批從無限期到限時辦結，從分散到集中，從串聯到并聯，從部門及其內部機構分割審批到整體統一行使的轉變。而且配套建立了多層次立體監督和政務公開體系，置行政審批行為于政務服務中心、監察機構和社會公眾的多重監督之下，在一定程度上制衡了體制弊端和部門利益，實現了透明運作與誠信服務，了群眾的知情權與監督權，樹立了廉潔高效的政府形象。

　　行政服務中心變革了行政審批的方式與運作流程。針對以往存在的“重收費、輕服務”、“重審批、輕監管”，審批環節多、時限長，重復審批、交叉審批的現象，越來越多的行政服務中心以創新作為重點，提出了變 “嚴入寬管”為“全程監管”，從“注重審批”轉變為“注重服務”，從直接和微觀管理轉變為間接管理和宏觀調控，以精簡、效能為著力點創新行政審批運作制度，再造審批運作流程。

　　10.2007年以來，山東諸城開始在農村推廣城市社區的經驗，把相鄰幾個村莊規劃為一個社區，在中心村設立社區公共服務機構，讓農民享受到和城里人一樣便捷、周到的公共服務，為農民打造了一個“兩公里社區服務圈”。

　　諸城市委書記鄒慶忠介紹說，長期以來，公共服務產品供給方面存在城鄉二元結構，有限的政府公共服務資源大多集中在城區和鄉鎮駐地。尤其是鄉鎮合并后，服務半徑過大、城鄉分布不均勻問題更加突出。有些村莊離鄉鎮駐地40多公里，農民辦個宅基地手續、辦個準生證，要跑一天。另一方面，隨著新農村建設的推進，農民對政府公共服務的需求和期待日益迫切，這成了新農村建設中亟須破解的一個矛盾。

　　在辛興鎮大楊莊子社區，55歲的趙順池正在辦住房換證。“原來得上鎮駐地去，離我們村15里路，現在不用出村，抽點空閑時間就可以換了。政府把服務送到身邊，我們享受和城里人一樣的服務!”趙順池說。

　　走進昌城鎮道口社區服務中心的衛生服務站，幾位患者正躺在觀察室里打吊針。楊家道口村村民王淑梅對記者說：“以前感冒得上鎮衛生院打針，七八里遠，有了社區衛生中心，我們村離這兒兩里路，騎自行車一會兒就來了，比原來方便多了，老百姓都叫好。”

　　在農村社區服務中心建設中，諸城市整合了農村衛生資源，原來一些素質好的“鄉醫”經過培訓，“收編”為社區衛生服務站醫生，鄉鎮衛生院的業務力量也“下沉” 到社區。每個服務站配備三至五名醫務人員，站長由鄉鎮衛生院副院長或科室主任擔任，服務站實行診斷室、治療室、觀察室、消毒室、藥房等“五室分離”。

　　目前，諸城的農村社區已經建成運行40個，還有140多個正在建設。到今年底，計劃建設240個農村社區，服務1200多個村。

　　為推動社區建設，諸城加大了公共財政投入力度，市、鄉鎮(街道)兩級財政將社區建設經費列入年度預算，及時足額撥付，對先期試點的18個社區，市財政每個給予20萬元的扶持;對今年底前建成的社區，每個獎勵五萬元。同時，鼓勵社會團體、企事業單位和個人捐資，形成了市鎮兩級財政資金投入為主體，單位自愿幫扶為輔助，社會捐助為補充的社區建設投入機制。

　　據了解，諸城下一步準備加快社區服務中心所在的中心村建設，加大對中心村道路、供氣、供暖等公共基礎設施的投入，吸引周邊村莊向中心村聚集發展，社區公共資源的利用效益，構建城鄉一體化發展新格局。

　　11.2006 年1月1日，中央政府門戶網站正式開通，標志著我國政務公開和政府創新進入了一個新的階段，在國內外引起很大反響。目前，國務院有55個部門及直屬單位建立了政務公開領導小組及其辦事機構，36個部門和單位建立了政務公開制度。全國鄉鎮普遍推行了政務公開，并逐步走上了規范化軌道;85%以上的縣級和 83%的地市級行政機關實行了政務公開，省級政府部門的政務公開工作取得了巨大進展。湖北、甘肅等地方政府在全國率先進行了財政與編制兩公開，帶來了巨大的示范效應，政務公開已成為各級政府施政的一項基本制度。據統計，目前已有80多部法律、行政法規包含有關政府信息公開的規定，12個省(區、市)和16 個較大的市制定了專門規范政府信息公開活動的地方性法規或規章。2007年1月17日，國務院常務會議審議并原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》，草案經進一步修改后，由國務院公布施行，這將極大地推動我國的政務公開與依法行政。

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（責任編輯：李明）